20世纪60年代初，浙江省绍兴市诸暨县（现诸暨市）枫桥镇干部群众创造了“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决。实现捕人少，治安好”的“枫桥经验”，为此，1963年毛泽东同志就曾亲笔批示“要各地仿效，经过试点，推广去做”。“枫桥经验”由此成为全国政法战线一个脍炙人口的典型。
此后，尽管中国大地发生了翻天覆地的变化，“枫桥经验”也随着社会主要矛盾的变化，从源于对敌斗争的需要转移到解决人民内部的矛盾纠纷，但其精神内涵日久弥新，形成了具有鲜明时代特色的“党政动手，依靠群众，预防纠纷，化解矛盾，维护稳定，促进发展”的新时期“枫桥经验”。
一、认识与定位：“枫桥经验”在基层法院纠纷化解中的实践意义
尽管有观点认为“枫桥经验”偏重于德治，解决矛盾纠纷的方式侵犯了当事人的权利，与法治建设和精神背道而驰，但从社会学的角度去理解，“枫桥经验”还是体现出了一定的以人为本、社区自治、群众参与的现代理念和特殊功能。
从司法活动实际来看，司法解决纠纷具有天然的局限性和相对滞后性，这一点在现阶段的中国尤为突出。因为一些法律规则与中国本土社会生活习惯不相适应，法院案结事不了，一些案件当事人不满足于法院一审、二审乃至再审的判决或裁定，转而通过信访、上访甚至闹访的形式来表达他们的诉求。信访不信法的现象时有发生。这种现象严重地损害法院司法公信力，也浪费了司法资源。当然这些信访案件的当事人，也并非完全不讲道理，只是他们心中的公平正义与法律给予的公平正义并不相符。其客观原因正是法律规则与地方传统习惯不一致，在这种情况下，法律规则在纠纷中生硬地介入，不仅容易激化矛盾，更甚至于会破坏地区中的传统社会关系。“枫桥经验”的核心作法成为了缓和法律规则与地方传统习惯之间矛盾的纠纷化解新路径。
从当代世界司法改革潮流来看，世界各国以“接近司法正义”为口号的民事司法改革，一方面通过非诉讼机制对诉讼进行分流减量，缓解司法压力，提高司法效率，克服司法资源短缺的困境；另一方面，通过司法的社会化，强化社会纠纷解决的能力，使公民有机会获得具体而符合实际的正义，即及时、便捷、经济、平和地解决纠纷的权利，寻求更圆满的解纷结果。法院作为“司法的多元化通道体系”，承担起了对矛盾纠纷化解的促进和制约功能，由此也导致了司法功能的扩大或转变。对于“枫桥经验”多元解纷机制的实践，既符合我国的现实需要，同时也顺应了司法的时代潮流。
从长远来看，基层法院普遍面临着“案多人少”的矛盾。根据最高人民法院工作报告，2018年，地方各级人民法院受理案件2800万件，审结、执结2516.8万件，结案标的额5.5万亿元，同比分别上升8.8%、10.6%和7.6%。2019年，地方各级法院受理案件3156.7万件，审结、执结2902.2万件，结案标的额6.6万亿元，同比分别上升12.7%、15.3%和20.3%。而在2006年度地方各级人民法院受理案件数仅为809万余件。可以看出，近年来全国法院存在着普遍的案多人少矛盾和收结案压力。在这一压力面前，合理配置纠纷解决的社会资源，完善和解、调解、仲裁、公正、行政裁决、行政复议与诉讼有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制应运而生。
二、个案与现状：深化新时代“枫桥经验”的探索实践及工作成效
为健全社会矛盾纠纷预防化解机制，不断满足人民群众司法需求，开鲁县法院以“枫桥经验”为指导，坚持以群众需求为导向拓展服务领域，把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，坚持系统化推进、整体化调解、信息化升级的工作思路，将各类调解资源和审判资源进行整合利用，逐步建立起内容丰富、形式多样、运行高效的多元化纠纷解决平台。
（一）坚持关口前置，实现诉调对接系统化。向县政法委建议建立诉讼与非诉讼相衔接的矛盾调处机制，并联合县司法局在诉讼服务中心设立人民调解中心，聘请2名退休法官做为特邀调解员入驻调解中心，六个派出法庭均聘请人民调解员专职开展立案前诉前委派调解工作和诉中委托调解工作。服务中心设专职导诉员和程序分流员，安排3名资深法官专门对当事人进行诉前“司法认知”、“诉讼常识与风险”、“纠纷解决方式”三辅导，在当事人自愿的基础上，由法官指导调解员进行诉前调解或委派至驻院调解室进行调解，达成调解协议后可以进行司法确认，对于不能调解或不愿调解的依法及时登记立案并转入诉讼程序。2020年以来，调解中心和人民法院调解平台共收案15510件，调解成功率达到了73.41%，司法确认479件，缓解了案多人少矛盾。加强与辖区交通事故调解委员会等调解组织的对接，设立律师驻法院工作室，值班律师为群众提供法律咨询、调解指导等诉讼服务工作。2019年11月份以来，先后聘任特邀调解员40人。律师调解工作室、特邀调解员承接人民法院诉前委派、诉讼中委托调解案件。
（二）坚持深化繁简分流，实现审判效益最大化。贯彻落实市中院案件繁简分流机制改革精神，积极打造简案、类案、执案三级案件分流模式，力促“源头”科学提速。对案件事实清楚、争议不大且双方当事人均能到庭的案件，纳入速裁程序审理，集中时间多案同审、多案连审，采用令状式、要素式或表格式裁判文书，实现简案快办。配齐配强速裁团队，配备员额法官4名，按照“1名员额法官+1名书记员+1名送达员”组成速裁办案小组。将涉及婚姻家庭、物业服务合同、侵权、土地承包合同等类型案件分流至相应类案审判团队，及时总结类案审判经验，促进类案同判，快审快结。对执行案件开展执前督促程序，对执行案件进行纵向分流，依托最高法院“总对总”系统，对执行案件进行“漏斗式”过滤，立案时全部交由快执团队先行“五查”，进行首次分流，再根据财产变现周期长短和难易程度，进行二次分流。
（三）实行土地类案件“调解前置”，推动类案或涉众型纠纷多元共治。针对近年来辖区土地类案件居高不下的收结状态及该类纠纷易引发群体性信访等特点，报请县委政府印发了《关于农村土地承包纠纷案件受理条件》的通知文件，确立了土地类纠纷应先由事发地村自治组织或镇（场）调解，调解不成，由开鲁县农村土地承包仲裁委员会仲裁，只有调解无果或无法仲裁的才可进行立案登记。“调解前置”机制切实推动了土地纠纷通过非诉的方式化解，使我院土地类案件数量呈明显下降态势。2017年受理审结土地类案件237件，2018年受理审结113件，同比下降52.32%；2019年受理101件，同比下降10.62%。2020年至今受理土地类案件200余件。对于进入诉讼程序的案件，坚持调解为主、裁判为辅的基本原则，与行政机关或基层自治组织联合开展调解工作，促进矛盾的实质性化解。
（四）引入律师调解工作。加强协调联动，落实人、财、物保障。通过与司法局、律协对接，从辖区律师事务所甄选出5名执业年限在3年以上，并拥有较高业务能力、政治素养和职业操守的律师，组成调解团队。同时，积极争取县委政府支持，设立调解工作专项资金，对调解成功的案件实行“一案一补”。鼓励调解律师参与涉诉信访案件化解，并根据“一事一议”原则，对化解成功的予以补贴。专人专岗专室，律师调解“一站式”处理。调整升级诉讼服务中心布局，开辟专室作为律师调解工作室，调解工作制度等内容上墙，营造良好调解氛围。设置专人专岗对接律师调解工作，全程负责联络案件当事人和调解律师，以及调解协议制作、司法确认等。委派律师调解的案件统一编立案号，并建立律师调解专门台账，详细记录每一个调解案件的情况供调阅查询。
三、继承与探索：诉源治理与多元解纷的信息化建设
多元解纷是诉源治理的关键环节，自古以来，我们便有“无讼”的观念，《论语》中有“听讼，吾犹人也，必也使无讼乎”的论述，这种诉讼理念在当今社会仍然适用，随着“互联网+”的广泛运用，多元解纷也焕发出更多新鲜活力。开鲁法院在运用传统解纷模式的基础上进行了开创与探索，充分利用信息化技术，为开鲁法院诉源治理工作打造规范、便民、现代化的金字招牌。
（一）坚持审判辅助事项集约，促进立审有机衔接。创新送达方式，充分运用电话录音送达、微信送达、送达地址确认制度；统筹送达资源，组建送达小组，配齐车辆、设备和人员开展集中送达，年送达案件6000余件（次），直接送达成功率99%以上。探索使用电子送达，采用QQ、微信等方式开展送达，有效破解“送达难”问题。规范电子卷宗录入，实现诉讼立案案件3日内必须完成卷宗生成，随案卷宗生成率达到90%以上。
（二）坚持高效便民诉讼模式，推进线上线下联动解纷。积极运用人民法院调解平台及集约送达平台，推进“一站式解纷”建设，完善线上送达、调解、立案、开庭的各个环节，规范线上调解程序，尝试使用群众日常使用的微信、QQ等进行调解，充分利用互联网解决群众纠纷。加强设施配备，在各基层法庭设置调解室及可联网电脑，真正地在源头解决纠纷，切实做到“调解先行，矛盾根治”。
四、困境与反思：“枫桥经验”在基层法院的实践运用
虽然在“枫桥经验”指导下的多元化纠纷解决机制正在不断地构建和完善，但在目前阶段仍面临着许多问题和矛盾，而且在机制推动上一直以法院为主导，尚未真正形成人民调解、行业调解、行政调解的自主和良性循环。
（一）尚未形成诉前纠纷化解的规模效应
开鲁县法院通过在诉讼服务中心对案件进行分流引导，依照当事人意愿，引导当事人先行进入诉前分流调解。目前，约有11%的案件被分流至诉前调解流程，从这一比例来看诉前案件分流取得一定效果，但同“将大部分案件化解在诉前”的目标尚有一段距离。同时，虽有诉前调解等手段对纠纷化解的参与，但法院的审判工作压力仍在逐年增加。案件受理数的递增从侧面反映出案件分流工作的不畅，诉前化解工作的开展仍需要借助法院主动引导、当事人被动接受的模式，极少有当事人主动寻求诉前调解，无法形成规模效应和良性、自主循环。诉前化解纠纷效率不及法院每年案件的增长速度，“案多人少”的矛盾仍难以调和。
（二）调解纠纷类型仍显传统和单一
从化解的纠纷类型来看，人民调解工作主要集中在合同纠纷及其他一些较为简单的案件；而律师调解工作主要集中在民间借贷、离婚纠纷等，且多半为事实清楚、法律关系明确的简易案件，总体调解成功率达60%左右。可以看出，虽然调解成功率较高，但主要集中在简单案件的调处上，对于帮助化解疑难复杂案件纠纷的效果并不明显。同时随着社会发展、时代变迁，人们的生活、生产方式发生了巨大变化，社会矛盾纠纷类型也趋于多元化，如在p2p平台、微信自媒体等新生事物当中产生了大量新类型纠纷。而目前调解力量仍主要集中在几类传统纠纷类型当中，对于新类型案件的回应显得较为滞后。
（三）法院主导下的多元化纠纷解决机制建设桎梏
法院主导下的多元化纠纷解决机制，其包含的各种纠纷化解措施需要通过法院积极推动得以实现。虽然各种纠纷化解措施均取得了一定效果，但法院为此投入了巨大的运行和管理成本。在这些举措不能自主且良好运行前，需要不断地通过法院加以推动和维持，这不仅没有给法院的审判工作减压，反而迫使法院负担起更多的工作任务。与此同时，一些层出不穷的机制建设和“雷声大雨点小”的惨淡结局，也在逐渐消磨对此抱有期待者的积极性。而通过政策性推动的试点工作，也可能在试点过程中变了味道。如何通过正确地运用“扬弃”的手段“推陈出新”，也成为“枫桥经验”实践的一个问题。尤其是在涉及保险公司、银行等金融机构的合同纠纷中，当事人参与调解的主动性明显不高。
（四）缺乏科学、长效的激励机制
从一些失败或者说收效并不明显的工作经验来看，以法院为主导的机制建设，存在一个问题，就是过于强调法院自身化解矛盾纠纷的意愿，而忽视了对各方参与主体积极性的调动。虽然一些参与调解工作的律师表态：“这本身是一项公益事业，不给钱也要干……”，表态虽如此，这确实反映出仅靠金钱作为鼓励调解员、律师等参与调解的激励机制过于单一和缺乏长效性。从实际情况看，也是如此，目前，很少有律师主动要求调解，多半需要法院工作人员致电进行委托调解。另外，有专职人民调解员反应，随着律师、特邀调解员对调解的参与，导致人民调解员可调解的案件减少，减少了人民调解员的收入，长期以往也将降低人民调解员的积极性。
五、完善与期许：“枫桥经验”在基层法院纠纷化解中的再演进
（一）优化结构，提升调解能力
第一，要注重调解员的选任。优秀的调解员应当具有丰富的社会经验、扎实的业务能力、设身处地为当事人着想的同理心，掌握高水平的调解技巧。为保证调解员的能力与水平，设置具体、细致、可操作性强选任规范，以保证调解员的基本素质。同时通过面向社会公众、律师进行公开招选，将自愿报名和考察筛选相结合，建立起有能力、热心调解工作的调解员队伍。
第二，要强化队伍能力提升。定期对调解员开展调解相关的培训工作，不仅包括协商说服能力、综合决断的调解能力、相关专业规定的培训，也包括信息化建设各类平台的使用培训，熟练掌握微法院小程序、在线矛盾纠纷化解平台等各类应用程序。建立常态化学习机制，通过召开座谈会、工作例会、经验交流会、探讨典型疑难案件方式开展业务学习，提升协作能力。由业务庭资深法官及时介入拆迁安置补偿纠纷和行政争议的诉前调解，通过加强个案指导提升调处能力。
第三，打造专业调解团队。对所有调解员发出定制表格进行摸底调查，让调解员根据自身的社会经验和特定专业能力，填写自己擅长调解领域，如离婚类、劳动争议类、道交事故类、行政类等等，有针对性地打造调解团队及开展委托委派调解工作。
（二）明确标准，完善案件分流机制
第一，明确可分流案件标准。进一步明确案件分流标准，对于婚姻、抚养、赡养、继承等以家庭关系为基础的纠纷案件，应当积极引导当事人进入诉前调解程序，通过调解缓和家庭关系，实现法理情理的统一。
第二，明确案件分流流程。参考域外法院的专门案件快速审理诉讼通道设计，可以将案件进行特点明确、性质突出、类型相似的归总，将案件进行系统化的梳理，并加以分类，完善案件的分类型管理，结合调解员专业化的改革，类案类调，专案专调。
（三）诉调联动，构建新形态调解模式
第一，多方联动，建立专业化调解组织。从行业领域、纠纷类型出发，进一步加强同相关职能部门的沟通协调，深化各单位间的交流与合作，构建起全方位的诉调衔接机制，积极建立多级调解组织，发挥行政部门专业调解力量。同时，鼓励有条件的调解组织进驻市法院诉讼服务中心，委派专职调解员开展调解工作。
第二，规范调解人员管理。由法院建立特邀调解员名册，聘请市人民调解智库相关成员、人民调解组织中的相关调解员、相关人民陪审员、律师以及专业技能相关人员担任特邀调解员，组建特邀调解员库。加强镇（街道）级人民调解委员会与人民法庭之间的诉调对接，各人民法庭及镇（街道）级人民调解委员会确定工作联络人员，在矛盾纠纷量大的镇（街道）设立诉调对接工作站，作为诉讼外调解机制依托在镇（街道）的对接平台。
第三，强化协同配合工作机制。实现驻立案庭及法庭人民调解员与法官诉调衔接的“无缝对接”。在人民调解过程中，人民调解员可随时邀请法官现场指导；在诉讼调解过程中，承办法官也可以邀请人民调解员参与调解；对调结的案件，当事人申请司法确认的，可当即要求对应业务庭法官到场审查确认；对调解不成的，及时审查立案。建立业务联系和信息交流机制。各诉调衔接工作平台均确定信息联络员，建立工作例会制度，建立工作交流QQ、微信群，方便业务联系和信息交流。
（四）注重实效，实现多方面利益共赢
强化专职人民调解员工作业绩激励考核。对专职人民调解员采取固定补贴工资与办案奖励相结合的考核激励办法。参考人民调解工作量及调解工作年限等因素，合理设定工资激励机制，适当提高专职人民调解员工资收入，从而吸引优秀调解人才和稳定调解队伍。同时，对工作优秀的调解员，除在法院评优中予以优先考虑外，还推介参加市级等先进评选。
（五）改进律师调解激励措施
律师本身属于高收入群体，如果金钱补助过低，无法保证律师调解的积极性，而如果补助过高，不仅造成严重财政负担，而且与效益不符，也偏离了开展律师调解工作的初衷相悖。因此，以金钱补助作为激励律师调解并不是最好的选择。我们认为除给予律师适当金钱补助之外，从律师职业发展角度出发，通过律师参与调解，给予律师提升职业上升的机会，如将律师调解工作完成情况作为律师提升专业职称、选任仲裁员或法官及同政府等单位签订顾问合同的考量因素。如此，从制度设计上调动律师调解的积极性，同时也能完善相关律师考核制度。
（六）以制度红利激励当事人
前期，为提高当事人调解意愿、用活各项调解资源，可通过规定诉前调解不收取费用及诉中委托调解减免诉讼费的方式作为直接激励当事人选择调解方式的手段。在多元化纠纷解决机制进入稳定运行状态后，便可发挥其规模效应和制度优势，让更多当事人看到多元化纠纷解决机制的便利性与实效性，真正发挥多元纠纷解决机制便捷、灵活、高效的特点。
注释：
（1）顾培东：《社会冲突与诉讼机制》， 法律出版社 2004年版。
（2）梁治平：《法辨——中国法的过去、 现在与未来》，中国政法大学出版社 2002 年版。