送达是诉讼活动中不可或缺的一环，直接影响到诉讼活动的梳理开展和法律文书的最终生效。送达程序也关系着案件能否公正审理和当事人-诉讼权利义务能否得以顺利实现。当前，送达难的问题在司法实务中尤为突出，基层人民法院普遍面临着送达效率低下、重复送达、迟延送达、当事人躲避送达等“送达难”困境。这既有对于送达手段更新和运用不充分等主观原因，也有经济社会发展要素流动聚集、人口流动性日益频繁、诉讼缺乏诚信等客观因素的影响。在当前的司法实践中，“送达难”已经成为制约民事案件审理的一大顽疾，破解送达难题对于提高民事审判质量效率，维护司法程序和司法公信都具有非常重要的意义。

最高人民法院法院于2017年7月19日公布实施的《关于进一步加强民事送达工作的若干意见》对民事送达工作作出了许多创新和完善，为基层法院彻底解决送达难题提供了很大的自主权限和空间，认真学习领会《意见》精神，以新规来指导送达工作，同时结合实际进一步创新送达工作机制和方法将会是破解“送达难”的必然路径。

一、送达工作基本情况

（一）送达工作运行模式

通辽市中级人民法院及辖区八个基层人民法院在送达工作方面基本采取各庭室的承办案件自行送达的模式，部分法院采取了立案庭集中送达或法警集中送达的工作模式。以开鲁县法院为例，2017年之前，该院送达工作主要分散到各庭室自行组织送达，2017年7月，该院成立由9人组成的送达小组，配备正式法警2名、聘用制法警7名，送达小组再分A、B、C三个组，每组3人，每组职能分工和具体任务实行轮班制，送达工作主要采取集中送达的方式，在一定程度上节省了人力、物力成本，提高了送达效率。

（二）送达工作具体运行状况

为真实、全面反映基层法院当前送达工作运行实际情况，开鲁县法院调研组收集各业务庭室提供的送达工作数据，同时对全院干警发放问卷调查，在此基础上统计出2016—2017年全院关于民商事诉讼文书送达基础数据。

2016年，开鲁县法院共发出民商事诉讼文书5509份，其中直接送达约1782份，占32.34%；电话送达（当事人接到电话通知后到法院领取文书）约1487份，占26.99%；邮寄送达约772份，占14.01%；公告送达约705份，占12. 86%，留置送达约716份，占13.82%。

图表一：2016年开鲁县法院送达工作数据统计

2017年，开鲁县法院共发出民商事诉讼文书8212份，所采取的主要送达方式及各种法定送达方式使用占比基本与2016年没有很大差异。

表二、2017年50件样本案件中七种法定送达方式被使用次数统计

根据调查问卷，在实际工作中有一些负责送达的法官、法官助理或者法警对于最高人民法院于2017年7月印发的《关于进一步加强民事送达工作的若干意见》的通知相关规定和精神并不了解，很多工作人员表示即使知晓规定在使用一些送达方式时还会存在一些顾虑和担心。例如，《意见》第十四条规定：“对于移动通信工具能够接通但无法直接送达、邮寄送达的，除判决书、裁定书、调解书外，可以采取电话送达的方式，由送达人员告知当事人诉讼文书内容，并记录拨打、接听电话号码、通话时间、送达诉讼文书内容，通话过程应当录音以存卷备查。”，对于电话录音的送达方式主要是存在合法性的顾虑，一般还是会采取邮寄送达，或者通知当事人来拿诉讼材料。

二、送达工作实践中存在的突出问题

《中华人民共和国民事诉讼法》第七章第二节规定了直接送达、留置送达、委托送达、转交送达、邮寄送达、公告送达六种送达方式，在2012年新修订的《中华人民共和国民事诉讼法》中对电子送达进行了规定。2015年2月4日施行的最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释对送达的法律规定进行了较为详尽的解释，当前人民法院的民事送达工作也是依据上述法律、司法解释为根据开展的。然而，近年来基层法院案件数量不断增多以及社会人口流动性不断加快，民事送达的及时性、有效性对民事审判效率的提高影响越来越大，送达事务几乎挤占了基层法院40%的审判资源，民事诉讼送达难已成为制约民事审判效率、影响当事人诉讼权利和实体权利实现的重要瓶颈。

（一）直接送达效率低。直接送达是最直观最有效的送达方式，但是由于人员流动性的不断增强和原告掌握信息的有限性，现实中直接送达常常无功而返，效率难以保证。一是送达地址难确定，在起诉材料中，原告填写的地址有的不正确，有的不具体，有的已经变更，法院需要花费时间和精力查找核对。二是人难见，部分当事人，特别是民事案件中的被告人或者败诉方，为了逃避出庭应诉或者拒绝履行法律文书所规定的义务，跟送达干警玩起了“躲猫猫”、捉迷藏，故意回避甚至抗拒送达。调研中发现，超过60%的送达人员都遇到过受送达人不配合的情况：有的受送达人明明在家却经多次敲门拒不开门，有的对送达人员恶语相加，有的当面撕毁法律文书，更为极端的是公然进行人身威胁。

（二）留置送达难以操作。《中华人民共和国民事诉讼法》第86条对留置送达进行了规定，但在现实中缺乏可操作性：有的受送达人拒不承认自己当事人的身份，在没有见证人的情况下，难以确定当事人的身份进行留置送达；有的家人拒绝签收法律文书，能否适用留置送达，相关法律并未作出明确规定。法律规定“送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场并在送达回证上签名或者盖章”，但是只是义务性的协助，并没有法律的强制性，很多单位或组织的相关人员不愿做见证人，或者到现场后不愿在送达回证上签字。另外，对于邮寄人员等非法院工作人员实施的送达，是否可以适用法律关于留置送达的规定还不明确，司法实践中一般不认可该类主体实施留置送达的效力。

（三）邮寄送达效果不理想。邮寄送达的最大优点在于其便捷性、经济性，在实践中已成为基层法院送达的重要方式，然而邮寄送达遇到的突出问题是退件较多，影响了邮寄送达的效果。不少邮寄信件被以受送达人“长期不在家”为由退回，但事实往往并非如此。法院经常在随后进行的直接送达中轻易找到受送达人。原因就在于部分邮政投递人员缺乏责任心，根本没有上门投递，而是仅凭电话联系受送达人，邮件上的电话打不通就作退件处理。除此之外，由于多数基层法院尚未与投递公司实现联网，法院在互联网上难以及时准确地查询到邮寄进度和投递结果。

（四）电子送达适用受限较多。电子送达相比较传统的送达方式具有高效、经济、灵活的特点，在我国新《民事诉讼法》颁布之前，美国、德国、日本等已先后在法律上确认了电子送达的可行性。但是电子送达以受送达人同意为前提，存在着固定证据难、解决问题有限等缺点。我国民事诉讼法及民事诉讼法司法解释规定了电子送达可以采取传真、电子邮件、微信等能够确认当事人收悉的方式，但是电子送达确认当事人收悉的取证存在难度，效力难以认定。有的基层法院对电子送达采取电话通知的方式，但是证据的留存存在一定的难度。更重要的是，电子送达无法解决送达过程中因当事人故意回避、不配合而导致的送达不能的问题。

（五）公告送达亟待完善。《民事诉讼法》等相关法律规定，公告送达作为一种法定的文书送达方式，适用于受送达人下落不明或通过其他方式无法送达的情况。公告送达存在效率低、时间长、登报费用高等缺点。实践中，公告送达的具体途径是在法院的公告栏、受送达人原住所地张贴公告或者在《人民法院报》等报刊上刊登。但实际上基本不会有受送达人在法院公告栏和报纸上看到相关的文书，公告送达只是履行了法律程序而已。而且公告送达时间长，每次公告均需60天的时间，一个案件通常至少需要送达开庭传票和送达判决书两次公告，光送达时间就要花去4个月。如此长的公告时间延长了结案时间，延迟了权利人权利的实现，也增加了诉讼成本。另外公告送达的适用条件证明也比较困难，例如，一些受送达人可以电话联系，但因当事人故意隐瞒而无法采取直接、邮寄、委托等方式送达的情况能否适用公告送达，各地基层法院的作法存有分歧，而相关法律并未作出统一规定。

（六）受委托送达法院配合力度不够。《民事诉讼法》第88条规定，诉讼文书可委托其他法院代为送达。但是有的受委托法院出于本位主义等原因，对外地法院委托送达的积极性不高，有些明明可以送达的，却回复当事人找不到，或者干脆以拖延的方式拒绝回复。本地法院审理的部分当事人在外地的案件，如果委托当地法院送达，一般送达周期较长，也可能遇到外地法院不配合的情况。

三、送达困境的原因分析

从对各种送达方式存在的突出问题总结分析来看，出现“送达难”有多个方面的原因。有些问题的出现是多重原因共同作用的结果，这些原因虽然各不相同但也存在一些共性，归纳起来主要是来自于立法、司法以及社会三个层面。

（一）内源性因素分析

一是重视程度及主观能动性发挥不够。许多送达工作人员甚至承办法官对于送达的法律规定掌握不足，对于各类新型送达方式、送达手段的运用不充分、不自信。例如，很多干警对于2017年7月19日最高人民法院法院公布实施的《关于进一步加强民事送达工作的若干意见》（以下简称《意见》）并不知晓，更不谈不上在实践中适用该《意见》规定的方式方法提升送达工作质效。

另外，从法律规定上看，案件审判的审限规定极为严格，承办法官一般也比较重视审限要求，但是对于审判辅助阶段，特别是送达阶段的程序价值重视却明显不足。由此，导致了有的案件在审判辅助环节上拖沓阻滞，在审判阶段消失的“抽屉案”问题。

二是案多人少矛盾突出。随着经济的高速发展，民事纠纷增长明显，2013至2017年，最高人民法院受理案件82383件，审结79692件，分别比前五年上升60.6%和58.8%。很多基层法院案多人少矛盾更加突出，案件的逐年增加而编制不增加，严重制约了送达工作的正常开展。当前，法官员额制的设定使得法官人数在法院中所占比例更小，这种情况下，法官组织送达诉讼文书更加不现实，如果不配备专门的送达队伍，送达的效率确实很难提升。

三是送达人员地方性知识不足。在直接送达中，大多数法院让法警来担任送达的工作，这些人员由于缺少专业的送达方面的法律知识，同时也缺少关于送达的一些地方性知识，使得送达人与受送达人之间存在着沟通方面的障碍。送达作为法定的工作程序，除了需要具备专业的送达知识，包括送达时间、送达方式等，同时也需要具备一些其他的送达方面的地方性知识。这些地方性知识包括空间知识、人文知识。包括受送达人所处的熟人社会的乡土习惯、规矩，或者城市社区中的一些传统的观念和习俗，例如，在乡村的熟人社会中，受送达人和村里其他人一般都熟悉，宗族势力或多或少地影响着农村的生活。而在城市社区中，受送达人和相邻之间比较生疏，但居委会对社区里生活的人起了很大作用。我们常常发现，很多时候即使知道被送达人的居住地址，但由于对自然空间、乡土社会的工作方法、乡土习惯的不熟悉，使得一些群众对送达人存在排斥，即使知道受送达人的地址或联系方式，也不愿告诉法院工作人员，使得送达困难重重。

四是对送达工作监管考核不到位。司法实践中，多数法院把人力、物力、精力集中于审判阶段，更加注重最后裁判的审理期限等，却很少重视送达事项，对各个诉讼环节和节点的送达没有时限要求，缺少针对性的监控。目前，基层法院基本没有专门针对送达工作的考核机制，既没有对送达工作人员工作肯定激励机制，也没有出现超审限的惩罚措施。

五是送达手段缺乏创新。我们已经不可逆转地进入了新媒体、自媒体时代，以互联网为核心的新媒体技术正在深刻的改变着中国人的生活。为适应这种状况，最高人民法院的司法解释和相关规定都对送达工作进行了新的补充规定，为基层法院运用新媒体技术开展送达工作提供了一些法律依据和操作空间。但是从实际运行情况看，大多数法院对新媒体技术与送达工作结合方面的探索没有什么显著成果。

（二）执法社会环境变化与影响

我们生存及活动范围内的社会物质条件和精神条件总是处于不断变动之中的，法院的诉讼送达工作也要面对这种不断变化的条件和环境。

一是人口流动性增大的影响。随着经济的发展，户籍壁垒逐渐被打破，大量的人离开故土外出务工、创业、经商，特别是经济欠发达地区，进城务工人员越来越多，在本地区、本村镇空有户口，又有很多未进行户籍登记的外地人在本区居住生活，而现有的户籍管理制度难以跟上不断变化的情况，户籍身份证载明的住址信息往往和实际居住地址不一致，上述情况给法院寻找受送达人带来了诸多不便和困难。在司法实践中常常遇到原告起诉时被告在家而送达时被告已经一家全部外出务工的现象。也有一些法人和其他经济组织，随着经营项目的变化和业务范围的扩展，根据需要更换经营场所也较为平常，工商登记注册的地址往往与实际经营地址不符，这些因素在很大程度上影响了法院送达工作的顺利开展。

二是当事人诚信诉讼意识差。一些当事人在得知法院向其送达时常常避而不见，特别在城市地区，受送达人明明在室内，知道是法院工作人员上门送达，拒不开门，拒接电话，常常让法院送达人员吃闭门羹。而一些单位或者社会组织的负责人在得知被起诉后，见到法院工作人员就开始躲猫猫并指示单位工作人员拒接法院诉讼材料，认为只要法院找不到其本人，就拿他没办法。在这些情况下送达人员往往无功而返。也有些人对送达存在认识上的偏差和误解，认为送达就是司法机关对当事人权利义务的调整、确定，因此拒不配合。殊不知这种逃避送达、拒不签收的做法其实最终损害的是自己的诉讼权利和合法权益。而我国法律规范缺乏对恶意规避送达行为的规制，一定程度上降低了恶意规避者的违法成本。

三是法院对人口信息掌握不足。人员流动性不断增加是一种客观事实和状态，与日益增多的案件和不断增加的人员流动性形成反差的是，法院缺乏与其他单位特别是公安部门的信息共享机制。目前大多数基层法院难以直接进入到公安部门管理的全国人口信息网查询常住人口信息，更对人员流动性不断增加所带来的人口信息不断变动的现实缺乏有效的应对。

四、解决送达难问题的对策建议

可以说，“送达难”是审判细节处的“病灶”，解决“送达难”既要综合施策，重点突破，又要绵绵用力，久久为功。

（一）实务操作的改进和完善

应当注意的是2017年7月19日最高人民法院法院公布实施的《意见》对于民事送达制度作出了重要的创新、充实和完善，也为基层法院赋予了很大的化解“送达难”的自主权。学习理解好《意见》精神，以新规来指导送达工作对于基层法院彻底破解送达难具有非常重要的现实意义。 

一是有效运用电话送达方式。不可否认的是，电话送达在基层司法实践中具有非常高的效率，而这种高效率的送达方式是当前基层司法实践所迫切需要的，而且电话送达具有天然的优势，即通知方式的不可篡改性。因此，我们需要做的应该是利用好电话送达的天然优势，做好送达过程的录音备份，同时尽量避免其缺陷和不足，在不损害程序公正的底线下追求诉讼效益的最大化。

具体讲，法院在直接送达诉讼文书时，应当充分用好首次拨打移动通讯工具一般能够接通的最佳时机，有效采取电话送达的方式送达除判决书、裁定书、调解书以外的程序性文书。电话送达应做好录音备份和书面材料提取工作，记录内容至少应包括被送达人身份、告知诉讼文书内容、到人民法院领取文书的时间、地点和联系人员及不来领取即视为送达的法律后果等。建议充分利用“互联网+”资源，借助互联网新技术，实现电话送达实时录音，自动生成音频文件并进行物理存储；将电话送达的录音备份通过法院专网案件管理系统同步上传至审务通，做到即用即取、备查附卷。

二是全面推行送达地址确认制度。“送达地址确认制度”是人民法院为解决“送达难”，防范和惩戒恶意逃避、延迟诉讼的当事人而采取的司法改革举措。对于能够直接送达诉讼文书的及经电话告知自行到法院录取诉讼文书的当事人，法院应即刻释明并要求其填写送达地址确认书。

送达地址确认制度的涵义。根据最高人民法院《关于进一步加强民事送达工作的若干意见》的相关规定，当事人登记立案、首次领取诉讼文书时，法院工作人员向当事人释明（或当事人自行阅读）相关规定后，应当要求各方当事人填写送达地址确认书，送达地址确认书的内容应当包括送达详细地址、人民法院告知事项、当事人对送达地址的确认、送达地址确认书的适用范围和变更方式等内容。

关于送达地址确认制度的应用后果，可以概括为四个方面：（1）当事人填写了送达地址确认书的，该送达地址确认书就具有证明、确认和承诺之意。其法律后果是除正常签收送达之外，还有一种视为送达的情况，即：法院可直接或以邮寄的方式向此地址送达法律文书，即使出现诉讼文书未能被当事人实际接收，法院也视为已经送达，接收不能的法律后果由当事人自行承担。（2）送达地址发生变更的，当事人人应当及时告知人民法院，否则，因送达地址变更而导致诉讼文书未能被当事人实际接收的，其接收不能的法律后果由当事人自行承担。（3）因当事人自己提供的送达地址不准确，而导致诉讼文书未能被当事人实际接收的，其接收不能的法律后果由当事人自行承担。（4）推定送达的情形，即：当事人拒绝确认送达地址或以拒绝应诉、拒接电话、避而不见送达人员、搬离原住所等躲避、规避送达，人民法院不能或无法要求其确认送达地址的，是自然人的，可以其户籍登记中的住所地或者经常居住地为送达地址；是法人或者其他组织的，以其工商登记或者其他依法登记、备案中的住所地为送达地址。

《意见》的重要创新也在于送达地址确认的推定制度，根据该《意见》第八条的规定，当事人拒绝确认送达地址或以拒绝应诉、拒接电话、避而不见送达人员、搬离原住所等躲避、规避送达，人民法院不能或无法要求其确认送达地址的，可以“当事人在诉讼所涉及的合同、往来函件中对送达地址有明确约定的，以约定的地址为送达地址；没有约定的，以当事人在诉讼中提交的书面材枓中载明的自己的地址为送达地址；没有约定、当事人也未提交书面材料或者书面材料中未载明地址的，以一年内进行其他诉讼、仲裁案件中提供的地址为送达地址；无以上情形的，以当事人一年内进行民事活动时经常使用的地址为送达地址。”根据该条款规定，对于过去那些能打通电话但见不到人的、明知是当事人电话但当事人不接听的，或者以前打通后来打不通的及躲猫猫等等情形，都可以使用以下推定的送达地址而不必采用公告送达的方式。

送达地址确认制度的“地址范围”。2012年修改后的民事诉讼法第八十七条明文规定：经受送达人同意，人民法院可以采用传真、电子邮件等能够确认其收悉的方式送达诉讼文书，但判决书、裁定书、调解书除外。最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释第一百三十五条规定：电子送达可以采用传真、电子邮件、移动通信等即时收悉的特定系统作为送达媒介。也就是说，新修改的民事诉讼法将“传真接收机、电子邮箱、手机短信和微信等移动通信设备等”均纳入到送达地址范围，因此，人民法院在完成送达地址确认工作中，应当向当事人释明法律规定，并要求当事人对所有的送达地址进行确认，还要对确认后的法律后果予以释明。所以，在司法实践中，人民法院应将“传真接收机、电子邮箱、手机短信和微信等移动通信设备等”列为地址确认书的内容之一，经当事人确认后，人民法院选择其确认后的某个送达地址送达诉讼文书时，均可适用相关送达条款的内容。

送达地址确认制度的“效力范围”。这里谈到的“效力范围”的是指：在某一时间段内，当事人在某一案件中的地址确认内容，可对涉该当事人的其他案件同样有效的情形。这一点在体现审判、执行的公平公正方面具有非常重要的意义。送达地址确认制度已经施行多年后，我们经常会遇到了一位当事人涉案10余起的情况，在一部分案件中其本人在领取应诉手续时按照法官的要求填写了送达地址确认书，该案即使其不能参加后面的诉讼，自然也会很快结案。而在其他的案件中，法官无论通过何种方式均无法与其取得联系，应诉通知的送达成为难题，诉讼程序走不完，执行程序也不能启动，当事人看着仅有的财产被已经结了的案件权利人获取，自然对法律的公平、公正失去信心。同一个法院、因同一名当事人不诚信的诉讼行为，就导致了不同案件的法律效果和社会效果差异，不得不引起立法、执法者的高度重视。送达地址确认是当事人向人民法院作出的一种承诺，即承诺该地址为有效的送达地址。从诚实信用原则讲，当事人就应该为此保证的实现而行动。那么在相同时间内，其他案件依法向这个地址送达诉讼文书时，也应该能够完成送达，除非当事人做出与承诺不一的不诚信行为。从信用惩戒角度出发，将当事人对涉及其的一案的送达地址确认，应当同时适用于同期的其他案件。这对提供送达地址的当事人来说并无不利影响，也不存在不公平情形，是当事人与法院共同完成诉讼活动的体现，还对防范、惩戒恶意逃避诉讼的当事人、提高民事诉讼文书送达的效率有着重大作用。所以，根据《意见》第六条、第八条的规定精神，在司法实践中，应大力倡导当事人诚实信用原则参与诉讼的法治理念，释名在案件执行终结前，该案件的当事人确认的送达地址可推定适用于涉该当事人的其他案件。

总之，根据当事人确认的送达地址进行送达，是解决民事案件“送达难”的重要手段。法院应在立案阶段切实把好入口关，引导当事人准确、规范、完整地填写送达地址确认书。在审判、执行过程中，采取有效措施全面落实送达地址确认制度，并对该制度的落实情况进行跟踪问效。

三是完善和推广电子送达。信息技术的高速发展是现代社会的一个重要特征，适应这一发展趋势改进和完善送达方式是法院破解“送达难”的必然出路。电子送达是未来开展送达工作的重要方式。要充分运用各类电子平台，为愿意接受电子送达的受送达人提供安全、高效、便捷的电子送达服务，并通过多渠道宣传引导，增进受送达人对电子送达的接受度，充分发挥电子送达的作用。可以探索建立专门的电子送达平台，或以诉讼平台为依托进行电子送达；或者采取与大型门户网站、微信运营商合作的方式，通过专门的电子邮箱、特定的通信号码，信息公众号等方式进行送达。

四是利用网络平台提升公告送达质效。依靠信息化手段提高送达效率是信息技术发展的必然要求和可靠出路。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百三十八条规定：“公告送达可以在法院的公告栏和受送达人住所地张贴公告，也可以在报纸、信息网络等媒体上刊登公告，发出公告日期以最后张贴或者刊登的日期为准。对公告送达方式有特殊要求的，应当按要求的方式进行。公告期满，即视为送达”。要根据实际情况因地制宜应用好现有法律规定，在法院官网、微信公众号等信息网络媒体及时刊发公告，最大限度发挥网络公告成本低、速度快、受众广等优势，有效节约司法成本，提高公告送达工作质效。

五是探索借助外部力量协助送达。一是发挥邮寄专递的重要作用，建立健全与邮政管理部门的工作联动，制定有效机制，细化邮件交接流程，提高投递人员业务能力，使邮寄送达发挥更大作用。二是尝试同有关基层组织建立协作送达机制，法院可以同派出所、工商所、司法所、村民委员会等基层组织建立“一对一”“一对多”沟通联系渠道，逐步形成协作送达机制，充分利用基层组织对基层状况掌握全面、基层工作人员对当地人文、地理熟悉的优势协助法院送达，在当事人提供受送达人信息不准确、不全面的情况下可以请求相关部门提供准确信息从而提高送达的准确性。当前大部分地区的公安部门在辖区内聘用了协管员，法院可以聘请协管员协助完成送达工作。三是调动人民陪审员的积极性，助人民陪审员与人民群众联系紧密的优势，充分调动他们在协助开展送达工作上的有利因素，通过合理方式让他们参与开展送达工作。借网格化社会管理的力量，随着网格化社会管理体系的建立与完善，社会管理更加规范和精细，可主动向当地政法委报告，争取支持，借力网格化管理体系提高送达工作效率。

六是组建专门送达队伍。在受送达人躲避及不配合的情况下，可以通过法院内部建立的专业化团队进行集中送达。集中送达的模式可采取主审人团队、小组送达的模式，也可从合理配置审判资源的角度出发，采用全院统一送达（大集中）的模式。可借鉴西方法治国家成熟经验，成立专门送达团队，这样既能够节约司法资源，又能保证法官独立公正行使审判权。组建专门送达团队的法院应当对送达工作人员进行业务培训，提高送达人员的业务能力，有效应对送达过程出现的特殊情况。同时应建立送达工作考评机制，对送达团队人员实行绩效工资制度，对于外出送达的应当报销差旅费用。

七是建立科学有效的送达管理机制。进一步细化完善审判流程管理，实行送达和审理分别监管制度，对案件流向、节点期限及办理状态加强监控，明确目标责任。当前许多基层法院存在着由聘用制法警参与甚至组织送达的现象，对此情况应进行规范管理，制定专门考核管理机制，明确送达工作流程和规范，并配合制订相应的送达工作通报制度、考核机制和奖惩机制，奖优罚懒。对超过送达时限的庭室和责任人进行约谈，由其陈述说明情况，拖延推诿送达的予以处罚。

八是积极探索新的送达方式。对当事人有异议的，由公正机构介入并作出结论。鼓励实行送达外包，借鉴政府服务外包的模式，在法律制度框架内，探索法院送达外包的方式，将送达工作外包给具有相应送达能力的第三方；建议与当地公证机关签订委托送达协议，对联系方式不明确、拒不配合等通过电子邮件、电话等难以送达的案件，约定由公证机关代表法院进行送达。

（二）构建“法院为主，当事人为辅”的二元送达体系

纵观域外国家和地区，无论是属于英美法系的美国，还是属于大陆法系的德国和我国台湾地区，在送达的主体上都确立并发挥了法院以外人员的送达主体作用，当事人、邮政人员、律师等在不同的国家都一定程度上承担了送达任务，有效的缓解了法院在送达上的工作压力。美国采用当事人主义送达模式，当事人是主要的送达主体，当事人还可以委托年满18周岁的其他自然人送达，法院只在原告有海员身份或接受法律援助的，以及对于当事人依法不能送达的其他令状和传票，法院才作为送达主体依职权送达。德国除法院外，律师和邮政机关可以作为送达主体送达诉讼文书。我国台湾地区邮政机关也有送达主体身份。这些成功的先例为我国送达模式的改进提供了很好的模板，确立法院送达为主，法院以外的一定人员送达为辅的二元制送达模式不失为缓解法院送达压力，解决“送达难”问题的一条有效出路。我国应借鉴吸收其合理部分，构建当事人参与辅助的送达制度。一方面赋予当事人对送达程序的参与权和选择权，法院在送达前应征询当事人意见，当事人有权就送达方式、时间等作出优先选择，当事人不做选择的，视为放弃选择权。另一方面要求当事人承担一定的送达义务，要求当事人在立案时应提供详细的、准确的受送达人地址和联系方式等信息；对于根据当事人提供的地址无法送达的，可告知原告，让其协助法院进行送达；对于原告多次提供错误地址又不属于下落不明的情况，法院应裁定驳回诉讼。

（三）继续完善相关制度立法

一是扩大诉讼文书签收人的范围。当被送达人为公民时，签收人不限于“同住成年家属”，可以扩大到并未与当事人同住但是关系密切的亲属，如父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女、儿媳、女婿、公婆、岳父母等，且可以适用留置送达的规定。当被送达人为法人或其他组织时，除可由法定代表人、主要负责人或负责收件的人签收外，还可由该单位的其他职员签收。文书代收人应限定为成年且具有完全民事行为能力，建议设置75周岁或其他合适的最高年龄限制。因为如果代收人年龄过大，在留置送达时可能引发激烈对抗、昏厥等难以控制的事态。

二是扩大邮寄送达主体范围并明确适用留置送达。为规范邮寄送达，法院应当采取竞标制确定签约快递公司，并与快递公司签订法院专递业务合同，明确双方权利义务，提高邮寄人员使命感、责任感，真正发挥邮寄送达的功能。立法上应明确将符合条件的从事寄递物流业务的民营快递公司纳入法院委托送达主体范围，而不限于国家邮政机构，使其形成良好的竞争态势。另外，对于当事人或代收人拒绝签收法律时，可以采用留置送达的方式，并做好录音录像等记录留存附卷存档。

三是加强立法前瞻性设计。虽然法律具有滞后性，但在后续修订中，应将行之有效的制度探索创新进行总结归纳，把寄存送达、电话送达、送达外包等可能应用的额送达方式纳入法律渠道，也应该拟定中立、具有弹性的条款，为可能出现的送达方式留下空间和余地。在立法设计上可以进行借鉴，比如，英国《民事诉讼规则》第68条规定，“如果法院有充分理由，授权采取上述方式之外的方式送达，则法院可以做出准许以替代方式送达的命令。”

结束语

送达程序在民事诉讼程序里似乎只是个小程序，但却是贯穿诉讼始终的不可缺少的程序，而且，一定程度上是影响当事人诉讼权益是否实现、是否依法实现、何时得到实现的关键工具，因此，我们应当给予足够的重视。解决送达难题需要构建“法院为主，当事人为辅”的二元送达体系，从立法制度完善、司法操作等方面多措并举。